1507个县城在“收缩” 如何化解中国县城空心化危机?

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作者|十年砍柴

“县城空心化、老龄化”,“县城的存在很尴尬”,此类话题近年时时出现在各类舆论平台上。应当说,县城在中国经济和文化版图中的重要性在下降,是不必讳言的事实。中央和各级政府对此早有清醒的认识,为此出台一系列措施,以求重振县城和县域经济的生气与活力。

近日,中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,对县城发展提出了新要求。这份文件有四大措施:全面落实取消县城落户限制政策;加快发展大城市周边县城;引导人口流失县城转型发展;保障县城建设正常用地需求。

据一份研究报告显示,2010年—2020年,全国共有1507个收缩的区县,总面积为440万平方公里,覆盖了中国近46%的领土。我国有2800多个区县,有900多个市辖区,有380多个县级市,以及1400多个县及自治县。收缩的县区占比超过一半。1800个县和县级市当中,年GDP超过千亿的只有43个,大部分分布在江苏、浙江、福建、山东等沿海省 (广东的珠江三角洲原有的县与县级市都改为市辖区或升格为地级市) ,中部省份中湖南有三个千亿县,皆为省会长沙市所辖;西部三个千亿县分别是陕西的神木、内蒙的准格尔和贵州的仁怀,前两个是靠家里有矿,后一个则是“液体黄金”茅台所在地。

不过,中国大多数的县城由兴旺到衰落,我认为是市场经济发展的自然结果,是市场那只“看不见的手”的结果。政府进行干预、引导,会起一些作用,但很难从根本上改变这一趋势。



县城为什么留不住年轻人?

如今四五十岁的中年人,如果是从乡村或县城走出来的,大概对县城曾经的繁华有过记忆。那是上世纪80年代和90年代,许多县城特别是南方一些人口大县的县城,百业兴旺,乡村青年挤破头想进到县城。但,那只是中国从传统的农业国家进入到工业化国家的过渡时期的现象。

中国的改革开放最早、也见效最快的措施是农村的联产责任承包制,这一改革的成功很快促成了县城繁荣。分田到户后,农民的生产积极性被释放,生产效率得到很大提高,农业生产连年丰收。这一成果使更多剩余的农产品进入市场交易,更多的农村剩余劳动力向第二、第三产业转移。

而在改开初期,全国统一的商品、劳动力市场并未形成,珠江三角洲刚刚开始大量设立的工厂承接的农村劳动力有限,于是各地的县城成为农产品销售、转运和加工最重要的场域,乡村青年外出务工的首选地也是县城,而收入增加的农民有了更强的消费能力,其实购置商品也大多由县城的供销公司销售。在八十年代乃至九十年代初,大多数县城有农机厂、农药厂、化肥厂、酒厂、烟厂、服装厂等企业,虽然规模小,技术水平不高,但有本地庞大的农村市场,活得还不错,县城的商业也一度繁华。

县城这样的繁华注定不会太久,随着改革开放的深入,各地分割而零散的市场一步步形成为全国一体的大市场,特别是2001年12月11日中国正式加入世界贸易组织后,国内和国际两个市场打通,资本、技术、人力在全国范围内流动,县城那些小工厂,大多数在价格、质量上没有任何竞争优势,除了江苏、浙江、广东等沿海一些乡镇企业或私营小工厂经过技术改造、组织革新和外来资本注入,进行了升级迭代,嵌入了经济全球化之中,获得了生命力而存活下来,大多数县城的小工厂被淘汰了。

随着城市化进程的加快和劳动力迁徙的障碍被打破,越来越多的乡村青年去沿海城市或一、二线城市务工、经商,大多数县城,对本地的青年缺乏吸引力。产业的萧条导致劳动力外流——劳动力外流加剧进一步产业的凋敝,这是一个恶性循环。



产业不振的县城,可以提供的就业岗位相当有限,于是越到县城这一层级,公务员、教师、医生这种岗位竞争越是激烈,因为很多县城已转化为以社会管理、提供公共服务为主要职能了,第三产业如饭店、银行、商场则是围着“吃公家饭”的人服务。

“人往高处走,水往低处流”,年轻人离开故乡去遥远的他乡谋生,无非是为了追求更好的生活。对安土重迁的中国人来说,去外地务工乃至在外地购房安家,一定是经过综合评估才作出的决定。

选择留在县城的年轻人,大多是能够进机关事业单位谋得一个“铁饭碗”,在本地有长辈打下的人脉基础可资利用,比起外地打拼的辛苦,生活在县城的性价比更高——这类年轻人只能是少数。多数县的年轻人,付出同样的辛苦,在大城市的物质和精神层面的收益高于在老家县城。那么,为什么不“走异路,逃异地,去寻求别样的人们”?

周其仁教授曾说过,城市化中“经济密度甚于人口密度”,“人口聚集推进经济聚集,反过来再刺激人口聚集,这就是城市化的动态进程。”

经济密度低的城市,人们在这座城市获取财富的难度大,就会用脚投票,这样的城市一定会出现人口逐年外流。这样的现象在中国许多城市已经出现,其中县城尤然。



县城取消落户限制,还有吸引力吗?

前引中办、国办的文件给出的对策,其中能较快见到实效的,我以为是第二条,即加快大城市周边县城的建设发展。这样的县城或县级市,其实已然是大城市的一部分,其产业、交通、文化和教育已经和所在的大城市浑然一体。比如湖南的三个GDP过千亿的长沙县、浏阳市、宁乡市,都距离长沙市主城区很近。而中国第一富县——昆山,则处在上海和苏州主城区之间。这些县 (县级市) 不仅能消化本地的劳动力,且吸引全国甚至包括外国的劳动力涌入。



第一条“全面落实取消县城落户限制政策”能释放的政策红利有限,此前全国大多数县或县级市甚至地级市,已经取消落户限制,欢迎劳动力前来落户,一些省会城市亦加入“抢人”大赛。县城取消落户限制,能有多大吸引力呢?

“县城”或“县级市”这种基于行政层级的“身份”命名,与市场经济中城市发展的逻辑是不一致的。对于市场而言,资本、技术、劳动力流动,不看你这个城市究竟是什么级别。比如2021年县级市昆山GDP4748亿,江阴市4580亿,只比副省级城市哈尔滨5160亿元略低,高于好些省会城市,对务工、经商人士来说,可能更愿意去昆山、江阴这类县级市。

“引导人口流失县城转型发展”,这一条弹性较大,同为县城或县级市的级别,其产业环境千差万别,要精准把脉,给出合适的方案,殊为不易。由于现代交通和信息技术的发展,使得资本、人力、商品的流动和行政中心的关系减弱。一些县通过电商把某项特色产业做大,比如陕北某县的苹果、江西某县的脐橙,这些商品已经嵌入到一个长长的产业链中间,在当地种植只是产业链的前端,交易的达成、货款的支付以及仓储、运送,各个点分布很广,未必需要县城作为二传手,那么,产业做大也未必促进县城发展。

当地老板挣了钱,或许在村里修个大宅以便管理生产,再在省城买个房子来有利于和商业伙伴的交往以及孩子的教育,县城可能生生地被错过。 对这样的县城,我以为最重要的是行政层面的改革——当产业不旺、人口外流,几乎只剩下管理职能的县城,应该考虑的是如何减少管理成本的支出。

有一条旧闻可视为今日中国县城冰火两重天的缩影。2018年江苏昆山发生过一起轰动全国的“龙哥被反杀案”,长刀砍人的龙哥是甘肃镇原县人,进行反杀的于海明是陕西宁强县人,两位西北汉子在中国最富的县级市昆山偶遇而发生冲突。这个故事或许可以说明,什么样的县城才能吸引年轻人。

兰州、西宁这样的省城的人,也有不少跑去江苏昆山这样的县城。“县城”只是一座城市的行政级别标签,能不能留住年轻人很难一概而论。有产业、融入一体化市场的县城,能提供更多的就业空间,不但能留住本地的年轻人,别处的年轻人亦会纷至沓来。

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