作者 | 布语 剑书

非常时期，一场影响深远的“预算革命”，正在加速推进。

地方要过紧日子，对“钱袋子”的管理将大幅收紧，更严格、更规范，集中财力办大事。

这一改革大动作，影响深远。

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这场“预算革命”名为“零基预算改革”，顾名思义，就是彻底打破财政支出的基数，直接清零，从零开始，打破支出固化的格局。

从中央到地方，天量的财政资金将因此重新分配，“先谋事，后排钱”。

今年7月的三中全会上发布的《中共中央关于进一步深化全面改革、加速推进中国式现代化的决定》，明确提出“深化零基预算改革”。

随后，央媒密集发声，信号强烈：

9月，人民日报头版头条报道了安徽零基预算改革的做法，充分肯定安徽省“在财政增量资金有限的情况下，积极推进预算管理方式创新……初步走出一条‘集中财力办大事’的新路”。



10月，央视“朝闻天下”栏目，更是连续3天播出安徽零基预算改革重磅报道——《一场“破”与“立”的改革》，案例、数据极为详细，以供各地参考借鉴。报道称，这是一项牵一发动全身的改革，将打破固有的利益格局。

在报道中，安徽财政厅长说，这场改革“要用一分的钱，使出十分的劲”。



智谷趋势观察到，近期各地已经层层动员，从省到市、县甚至镇一级，财政系统频频动作。不少地方直接提出，2025年要“全面推进零基预算改革”：

江苏省印发零基预算改革方案，要求在自编制2025年预算起，全面实行预算编制以零为起点；

广州市召开市本级零基预算改革宣讲会，要求真正把“过紧日子”的要求落到实处，最大限度提高财政资金使用效益；

湖南湘潭市提出要“全面取消专项资金，打破固有基数规模”，持续深化零基预算改革；

广东中山市的沙溪镇提出在编制2025年度预算时，要运用好“零基+限额”的编制方法。

……

从上到下，推行零基预算改革的力度，堪称前所未有。

为什么在当下，零基预算改革会加速推进，成为地方推动工作的一大抓手，甚至可能成为提振经济“破局”的关键一招？

这跟今年的形势，不无关系。

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事实上，在常规年份推动零基预算改革，阻力是很大的。

在此之前，地方财政对于各部门的预算编制，基本上是根据往年的基数来进行。比如，某部门上一年的年度预算为1000万元，按照惯例，本年度大概率会以此为基数，适当上下浮动。

这种做法，比较好地照顾到了各个部门的利益，谁都没意见。但日积月累，带来的问题就是：

财政支出严重固化

比如有的“僵尸”政策，已经出台了30多年，老早就过时了，但就是取消不了，因为背后对应的是一笔丰厚的资金。

还有不少部门工作交叉重复，叠床架屋，财政支出缺少统筹，各自为政，低效浪费。

安徽就介绍过，比如美丽乡村建设，交通可能把路修在了西边，水利可能把渠挖在了东边，林业可能把树种在了南边，甚至住建可能把城建在了北边。

各花各的钱，没人为整体结果负责。

所以，早在上世纪90年代，中国就已经引入了“零基预算”的概念，并在广东、海南几个省份试点过一段时间，但最终因为落地困难，迟迟没有全国推行。

难在哪里？

《南方周末》曾报道，本世纪初，珠海曾实行过零基预算，但仅仅两年就叫停了，因为“各个部门最后报上来的预算总数大大超过珠海的可支配财力”。

零基预算，最难的恰恰是“从零开始重新评估审核”。

一是评估标准问题。在具体操作过程中，很难对预算进行真正意义的、科学的排序。难以分清资金分配的轻重缓急，就无法达到从零开始做预算的预期效果。

比如，教育要增加投入，修路也要增加投入，现阶段到底先抓教育，还是先修路？这就有得扯皮。

二是评估成本问题。上海财经大学教授邓淑莲就曾提到，每个部门每个项目的每一个名目都要核算成本，“真正地从零开始规划预算，特别耗时耗力”。

然而，再难也要做，国家的决心已定，零基预算改革也在步步推进。

近年来，中央重要文件中对于“零基预算”的措辞也逐渐升温：

2020年5月，第十三届全国人民代表大会财政经济委员会在审议中央和地方预算草案时指出，运用零基预算理念，打破支出固化格局，提高预算编制的科学性和准确性；

2021年4月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中明确“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”的要求；

从“运用”到“积极运用”，再到今年三中全会的“深化零基预算改革”，迫切感越来越强。

在地方的角度来看，当土地财政下滑、化债压力增加，过紧日子、集中财力办大事的需求，也前所未有地强烈。

今年以来，地方财政状况不算乐观。据财新统计，截至目前已公布前八月财政收支情况的18个省份中，多数省份财政收入同比下降或略微增长。其中，江西、广西、陕西、内蒙古、山西五省份收入同比下降，山西降幅最大，达7.9%。

想必每一位省长、市长，乃至县长、镇长，都在因地制宜地考虑案头摆着的那一本“零基预算改革方案”了。

当下，零基预算改革箭在弦上，势在必行。各个部门再不情愿，也必须面对、适应。

3

那么，当一级政府真正实行零基预算，会带来哪些重大变化？

第一个最大的变化是，想要找财政要钱，可能会变得更难，要求更高。

零基预算的要求，就是每一项支出都必须论证其必要性和合理性，才能拿到资金支持，而且财政部门还会“挤水分”。

比如，广东某省级部门在编制2022年某大型设施设备政府采购预算申请时，原申报金额为2.7亿。结果，财政部门在会同行业专家组成的绩效评审小组，采用市场询价、比较价格法等多种评审方法，从合规性、可行性、投入经济性3个维度进行测算后，直接核减了1亿多。

你看，一刀下去，几乎“腰斩”。要习惯，以后财政部门最常说的一句话，也许就是——“不该花的钱坚决不花”。

第二个变化是，财政资金的执行全过程会更加严格、更加规范，而且注重绩效考核。

同样看看广东的案例。2022年，惠州市财政部门对某市直单位整体支出绩效评价不达标，根据规定，对其次年部门预算非保障性支出压减20%。

2023年，惠州市博罗县财政部门对某电子商务平台示范项目开展绩效评价，发现其效果不明显，难以实现预期目标，及时停止预算拨款300万。

也就是说，即使是拨下来的钱，花得不好，后果同样很严重。要么影响下一年拨款，要么甚至可能被收回。

在零基预算下，申请一笔项目拨款，要过三道评审关：

事前，要进行绩效评审，说明花钱的充分性和必要性；

事中，要接受绩效监控，不合规的使用会让资金随时被回收；

事后，要强化绩效问责，未达使用预期的也会停止拨款；

数据显示，2023年，广东省对4272.23亿元资金需求开展事前绩效评审，核减支出约694.55亿元，核减率为16.26%；省财政通过事中监控调整或撤销资金1119.01亿元，事后评价压减低效无效支出约48.03亿元。

财政部门，可是会“动真格”的。

第三个变化是，很多重复资金将被统筹，从“各花各的钱”，变成“大家一起花，结果一起拿”。

安徽的做法是，设立资金运作专班，统筹使用。

比如政务信息化建设，每个部门都要搞，结果就变成企业“一张图卖给90个部门”。整合成“数字安徽”专项资金来使用后，不仅减少了30%的重复建设资金，还解决了部门数据“孤岛”问题。

2023年，安徽在产业、科技、民生等多个领域，将以往分散在110个部门使用的财政资金统筹整合为10个专项资金，组建10个统筹资金使用工作专班。每个专班都由省领导分管，牵头部门负责，各相关部门配合，共同谋划项目、分配资金，协同作战。一个部门要拿到钱，就必须提前写好项目方案，并通过资金专班的评审。

这样的工作模式，可能会变得越来越普遍。

过去，安徽在财政资金使用中，出现过非常离谱的现象，比如有企业一个项目多头申报，今天报到工信厅，明天报到发改委，后天报到科技厅，居然能重复享受配套资金……未来，这样的情况就很难再发生了。

一来一回间，政府的花钱逻辑变了：从以钱定事，到按事排钱。

以财政预算为抓手，统筹政府各部门，集中力量办大事，不得不说，这在当下有着尤为重要的现实意义。

4

“每一个国家的财政史，都是惊心动魄的”。

全面推行零基预算改革，摈弃“历史支出即合理”的观念，不仅着眼当下现实，也势必影响深远。

这支“指挥棒”贯穿各级，将在无形中提升不少部门花钱的底线思维、规范意识、绩效能力。改革有成效，无疑有益于国计民生。

对各级财政部门来说，也提出了更高的要求，毕竟权力越大，责任越重。

特别是在财政过“紧日子”的情况下，每一级能否管好“钱袋子”，把钱花在刀刃上，也关乎十四亿人的生计和未来。