当地时间11月25日，特朗普在社交媒体上发帖宣布，“为打击非法移民、犯罪和毒品”，他会在明年1月20日、即上任的第一天签署行政命令，对进口自加拿大和墨西哥的所有产品征收25%关税，并对进口自中国的商品额外加征10%的关税。

在上一任期内，特朗普曾退出了包括联合国教科文组织在内的多个国际组织，同时大幅度减少了对国际组织的承诺和支持。“特朗普革命”对现存国际体系巨大的破坏力已经在其第一任期间充分展现出来。郑永年认为，这一次特朗普的“内政革命”将对现有国际秩序带来更大的挑战。国家之间的竞争核心在制度，如果特朗普“革命”成功，美国无疑将孕育出一种更高效、更具竞争力的新体制，这将对中国形成前所未有的挑战。

中国该如何应对？郑永年指出，中国应加快体制机制改革，同时扩大单边开放，以重塑全球贸易体系。他强调，“单边开放”策略可为中国的体制机制改革创造一种外在的动力机制，历史已经证明，最终赢得竞争的，必然是更加开放的一方。

请允许我代表前海国际事务研究院，对您在百忙之中拨冗参加我们举办的年度外部形势评估会议表示衷心的感谢。在特朗普总统再次回归的背景下，召开此次外部形势评估会议显得尤为及时和重要。在未来两天的议程中，我们将深入探讨和评估中国当前面临的外部形势的各个层面。借此机会，我愿就美国内政对国际秩序的影响，提出一些初步的见解，以供各位同仁批评和指正。

01 特朗普的“内政革命”

诚如近代普鲁士军事理论家卡尔·冯·克劳塞维茨所言，外交是内政的延续。要理解美国在特朗普时代可能的外交政策，人们首先必须理解特朗普所从事的内部“革命”。在其第一任期选举过程中，特朗普把自己的使命定义为“特朗普革命”，即“使美国再次伟大”（MAGA）。特朗普革命对现存国际体系巨大的破坏力已经在其第一任期间充分展现出来。他所做的第一件事情就是退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），之后又从巴黎气候条约和联合国各个职能部门退出，同时美国大幅度减少了对国际组织的承诺和支持。即使是对美国的盟友，特朗普也扬言，如果盟友不交给足够的保护费，美国就会减少甚至取消对盟友的保护。实际上他也是这样做的。但更为重要的是，特朗普发动了对华贸易战，这不仅深刻影响了中美关系，其负面影响也波及整个世界。特朗普在其四年任期中，不仅没有能够“使美国再次伟大”，更极大地动摇了本来已经问题重重的国际贸易和安全体系。

特朗普壮志未酬。现在他再次回来了，继续从事他的“美国革命”。尽管特朗普政策的核心是“内政优先”，但这并不意味着美国的外交不重要了。第一，正如其第一任期所展示的，特朗普往往是通过破坏现存国际体系的方法把重心转移到内政之上的。特朗普再次执政，必将继续这样的做法。美国利益深度嵌入外部世界，但特朗普认为，只有减少对外部世界的投入，才能聚焦于美国内部建设。第二，美国内政的任何变化都具有巨大的外部效应。

因此，问题在于特朗普要实施什么样的“内政优先”政策？这些政策对国际秩序会产生怎样的影响？人们可以从经济、政治和军事等领域来探讨这个问题。



美国首都华盛顿的国会大厦（图源：新华社）

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对内：“去国家化”

在经济领域，特朗普所具有的两种政策取向看似矛盾但具有同一目标。对内，特朗普的经济政策呈现出“去国家化”的趋势。近年来，在经济领域，尤其是高科技领域，美国经济可以说是进入了“原始资本主义2.0版”的一个新阶段。尽管这种趋势在拜登执政期间已经呈现出来，但对拜登政府来说，这绝对不是一项主动的政策选择，而是客观上国家没有力量规制资本，尤其表现在互联网和人工智能领域。尽管民主党政府一直在强调要对高科技领域进行监管，但并没有任何有效的监管举措出台。例如，迄今在人工智能领域，美国只有几个总统行政命令。特朗普则完全不同。特朗普政府的主观目标是“去监管”，赋予资本前所未有的力量。如果放在第四次工业革命的背景下，特朗普的这一政策取向并不难理解。美国想要在“第四次工业革命”中在全球范围内占据绝对的主导地位，只能通过赋权资本的方法。要赋权资本，那么就要限制政府的力量——限制政府对于资本的权力行为。特朗普任命企业家马斯克负责新成立的政府效率部。对此，我们可以作这样的理解：马斯克的目标首先是“小政府”，然后才是效率。如果马斯克成功了，这会是里根革命以后最大幅度的行政体制改革。“小政府”是否会导向马斯克所认为的“效率”依然是一个巨大的问号，但这一改革确实会大大弱化政府对资本的监管能力。或许，这才是马斯克的真实意图。

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对外：“国家化”

在对内“去国家化”的同时，在对外方面，特朗普政府则呈现出“国家化”的趋势，即强化国家在经济生活中的作用。特朗普的政策几乎涉及所有经贸和科技领域。在经贸领域，这些年来，美国盛行的是经济民族主义和贸易保护主义。在高科技领域，美国需要处于绝对的垄断地位，如果竞争不过其它经济体，那就采用打压的政策。对美国来说，只要是为美国的国家利益服务的，什么手段都可以使用，什么手段都具有合理性。在中低端产业，美国的政策表现为“再工业化”，希望促成技术和产能回流到美国。在被美国视为落后的领域，美国则采用市场保护主义，表现为“重商主义2.0版”或者“汉密尔顿2.0版”。最典型的便是新能源领域，在这一领域，中国视为是处于先进的地位，那么美国（和欧洲）绝对不会把这一领域的市场开放给中国。可以预见，美国的对华科技经贸政策会从拜登时期的“小院高墙”向“大院高墙”演进。

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政治领域：意识形态化

在政治领域，尤其是意识形态领域，尽管特朗普本人不那么具有意识形态色彩，但特朗普依然会把意识形态作为工具来追求美国利益的最大化。尤其需要强调的是，特朗普内阁中的多数人具有强烈的意识形态色彩。在特朗普第一任期，特朗普本人和其他高官开始对华使用冷战语言，例如“共产中国”。所谓的“四个分化”对华战略就是特朗普第一任期的“杰作”——即把中国共产党领导层和中国共产党区分开来，把中国共产党和中国人民区分开来，把汉族和少数民族区分开来，把大陆中国人和海外华人区分开来。可以预见，尽管特朗普不会像拜登那样花大力气去组织所谓的“民主联盟”或者推进“民主峰会”，但只要意识形态可以发生政治效用，特朗普是不会轻易放弃的。

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外交和军事领域：两种力量

在外交和军事领域，对特朗普执政团队的分析需要更细致的划分。在此领域，特朗普政府分为两种力量：一种是以特朗普本人为代表的“美国优先派”，一种是其内阁中由强硬派、冷战派和反华反共派组成的“中国优先派”。前者不想在国际事务上卷入更多，甚至大大减少国际事务的卷入，而后者则把围堵和遏制中国为优先目标。应当强调的是，在对华政策方面，这两派不会有实质性的区别。同时，这和拜登政府的对华政策也不会有实质性的区别。与拜登政府不同的是，特朗普不会投入大量时间和精力去搞“团团伙伙”。



美国总统拜登（中）在白宫与英国首相约翰逊（右侧屏幕中）和澳大利亚总理莫里森（左侧屏幕中）举行视频会议（图源：新华社）

02 特朗普“重返白宫”

对国际秩序的影响

那么，美国的这种政策会对国际秩序产生什么样的影响？有几个趋势是值得人们注意的。

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旧的国际秩序加速解体

特朗普不会对现存国际组织感兴趣，大概率会“退群”。但即使特朗普不再像其第一任期那样大规模“退群”，他也不会对国际组织有很大的投入。这样，其它国家可以继续花大力气去维持旧秩序，但一个没有美国参与的国际秩序，会变得更加没有用处。尽管很多人会说，一个没有美国的国际秩序会更加美好，但实际上可能刚好相反，因为尽管美国早已经是国际秩序的一个“坏警察”，但目前还没有出现另一个能够替代美国的、有能力和有意愿的“警察”。

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国际秩序加速“封建化”

长期以来，越来越多的国家致力于追求国际秩序的多极化。很多人也认为，随着美国不再是“一霸超强”，国际秩序已经形成了“多极化”。不过，现实地说，尽管今天的国际秩序表面上的确呈现出多极化，但实际上更趋近于“封建化”。各主要大国一方面想与美国分享国际层面的权力，另一方面正在加大努力划分并巩固各自的势力范围。俄罗斯、土耳其和印度皆是如此。今天的国际秩序越来越像“封建领地”体系。这个体系有点类似于近代之前的“帝国”，但不会是超大帝国，而是地域性的“势力范围”。

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“东升西降”的性质正在发生变化

在“东升西降”话语里，中国代表“东”，美国代表“西”，同时东西方是高度关联的。如果没有高度关联，那么尽管比较而言存在“谁升谁降”的问题，但“谁升谁降”的国际政治意义并不很大。今天，随着中美关系的演变，“东”“西”之间不再那么高度依赖，而是在相对独立状态下各自发展。从短期来看，因为相互依赖性的减低，为双方带来了某种程度的安全感。但从长远来看，这种变化却加剧了彼此间的不信任感，一旦发生冲突，其烈度会大大提高。

更为重要的是，在未来，“东升西降”的“东”更倾向于指印度。在所有发展中大国中，印度的野心不可低估，它正在千方百计地代表“东”。在国际层面，正如印度竭力推动的“印太”概念所显示的，印度的目标是取代俄罗斯，构造“美国、中国和印度”三角关系，而在“全球南方”中，印度则在努力营造“印度、中国和俄罗斯”的三角关系。

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对“全球南方”产生负面影响

国际秩序的“封建化”也会对“全球南方”产生负面影响。“全球南方”代表的是广大的发展中国家，是相对于发达的“全球西方”或者“全球北方”来说的。一旦美国转向“内部优先”，那么首先影响的是“全球北方”。也就是说，“西方”会发生分化。一个分化的西方对“全球南方”意味着什么？一些人会说，这可能意味着“全球南方”的加速崛起。但也很可能是相反的。如果“全球北方”不再存在，那么全球南方就没有了目标。迄今，“全球南方”并非是一个高度组织化的力量，而更多是一种对国际不公平不公正的抗议，一种对公平公正国际秩序的呐喊，而其对象就是“全球北方”。一旦“全球北方”不复存在，那么“全球南方”的内部团结会被继续弱化，而更多的“全球南方”国家会和从前的“全球北方”国家各自打交道。也就是说，如果特朗普真的实现了“美国优先”，那么现存的国际力量会继续重新分化和重组。



2023年8月21日，在南非约翰内斯堡，行人走过金砖国家领导人第十五次会晤举办场所桑顿会展中心（图源：新华社）

03 美国的“体制改革”

将对中国产生的冲击

那么，这些国际大趋势会对中国产生怎样的影响？中国又该如何回应呢？

短期来说，中国的经贸会受到重大冲击，而地缘政治压力反而会有所减轻。特朗普实行“内政优先”政策，必然会再次挥舞关税大棒。尽管关税大棒肯定解决不了美国的内部问题，但这一政策肯定会以最大的限度损害中美两国关系，也损害国际经贸体系。

同时，特朗普也会围绕着南海问题和台湾问题大搞地缘政治。但对特朗普来说，地缘政治只是一种威吓的手段，他并不会真想和中国发生一场战争。对中国来说，需要关切的是，特朗普“地缘政治作为压力手段”的方法被其团队中的鹰派所挟持，变成鹰派和中国发生冲突的工具。这需要我们保持定力，避免被鹰派牵着鼻子走。因为，即使是美国的鹰派占据上风，中国也有足够的国防能力来保护自己，并且中国的国防依然处于一个快速上升时期。

对中国来说，从中长期看，最大的压力一是来自美国内部的变化，二是来自外部地缘政治的急剧变迁。

就美国内部的变化的压力而言，如果特朗普革命成功，那么美国势必出现一种新型的具有更大竞争力的体制。美国已经有讨论认为，美国正在形成一种“中国特色的美国资本主义”体系。就其本质，这是一种美国式的国家资本主义体系。因此，人们不应忽视马斯克所从事的“体制改革”。国家之间的竞争核心在制度，一个更具效率的美国制度体系会对中国现存的体系构成巨大的压力。当然，这种压力不仅仅是针对中国的，对其它国家，尤其是欧洲，也是如此。

就外部地缘政治变迁而言，我们需要关切的是“中美俄”大三角关系的变化。在特朗普第一任期开始时，美国媒体大肆报道所谓的“基辛格建议”，即美国和转向俄国来共同对付中国。这种可能性今天依然存在。

就美国来说，在战略层面，美国需要俄罗斯。第一，需要拉拢俄罗斯来制约中国；第二，恐惧俄罗斯和中国结盟来应付美国。如何避免中俄结盟是近年来美国战略界讨论最多的一个议题。因为俄乌战争，拜登政府选择和俄罗斯对立，但特朗普有可能改变这一局面。

就俄罗斯来说，在战略层面也需要美国。第一，俄罗斯绝对不想沦落为人们所说的“多极化”中权力一极，而是需要维护中美俄三角，来维持俄罗斯的国际地位。第二，俄罗斯需要减轻其在欧洲的战略压力。而把压力引向远东便是俄罗斯最为方便的选择。俄罗斯和北朝鲜近来所签订的协议可以理解为俄罗斯把压力引向远东的举措。

也需要意识到，这种趋势既符合美国的利益，也符合欧洲和北约的利益。对美国来说，其战略重点在亚太，在和俄罗斯合作方面，美国乐意看到俄罗斯把其战略重点转移到远东。对欧洲来说，传统上，俄罗斯的影响力横跨欧洲。一旦当俄罗斯的战略重心转向欧洲的时候，欧洲就面临巨大的战略压力。欧洲因此乐意看到俄罗斯把战略重心转向远东。或者说，欧洲也会促使俄罗斯向远东进行势力扩张，这样把战略包袱转移给中国。



11月24日，正在办理144小时过境免签手续的俄罗斯旅客（图源：北京大兴机场边检站）

04 中国如何有效应对？

那么，中国如何有效应对这样可能的变局呢？

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加快体制改革

就内部发展来说，中国必须加快体制机制改革。实际上，这也是今天中国正在践行的。二十届三中全会的重点是加快国家的体制机制改革，出台了60个领域的300多项体制机制改革。最近，国家主席习近平在亚太经合组织峰会上也向外国嘉宾强调指出了中国的300多项体制机制改革举措。体制机制的改革有助于“内循环”的形成和全国统一大市场建设。在国际环境恶化的情况下，充分挖掘内部增长动力是我们必须做的事情。

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对外“国家加强单边开放化”

在外部，和美国相反，中国会加快开放尤其是单边开放的步伐。在国际经贸领域，美国的目标是形成两个相对独立的贸易体系，一个以美国为中心，一个以中国为中心。因此，特朗普政府会继续排斥中国，搞“两极化”，借此孤立中国。为了应对美国，中国会加快实施开放政策，尤其是“单边开放”。

在总体开放政策方面，我们已经提出了高水平的制度型开放，借此实现规则、规制、管理和标准的对接。但对中国更具意义的是“单边开放”。这个领域在签证免签方面已经取得了很大的成果。其他领域也在推进实施单边开放政策，例如容许外资在一些中心城市举办独资医院、取消制造业准入限制、电信开放等。李强总理在今年的中国—东盟峰会上宣布，中国愿意和东盟讨论“单边开放”。在今年的中国上海进博会上，他再次提出了单边开放政策。在刚刚过去的亚太经合组织峰会上，习近平主席强调，“下一步，中国将出台更多自主开放和单边开放政策，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，让中国开放的大门越开越大”。因此，在不要低估特朗普政府对世界贸易体系的破坏能力的同时，更不要低估中国开放政策重塑全球贸易体系的能力。

单边开放政策的重要性值得强调。这一政策既有利于中国本身的可持续发展，更可以和广大发展中国家分享中国的发展成果。英美两国也曾经如此。二战之后的美国通过单边开放政策吸引了世界上优质的生产要素，在实现了自身的可持续发展的同时向其他国家开放市场，使很多国家依赖美国市场。同样的道理也适用于中国。

在国际层面，中国的“单边开放”也会促成美国的“自我孤立”。中国现在是世界上第二大经济体、最大的单一市场，没有资本想放弃中国市场。中国的单边开放市场对资本具有巨大的吸引力，我们更需要把单边开放政策适用于美国资本和美国人民。这样，被真正孤立的是美国的强硬派、冷战派和反华反共派。

要在更大程度上实现单边开放政策的效应，中国还需要更大程度和更深层次的改革，尤其是金融开放，从而为“单边开放”创造方方面面的环境。也就是说，“单边开放”会为内部体制机制的改革创造一种外在的动力机制。

最后，需要再次强调，尽管中美之间的竞争不可避免，但竞争的核心在于谁比谁更加开放。历史地看，最终赢得竞争胜利的必然是更加开放的一方。